Dari
segi ketatanegaraan, masalah pemerintahan daerah (Local Government)
adalah merupakan salahsatu aspek struktural dari suatu negara, dan
perihal pemerintah/pemerintahan daerah itu sendiri, serta hubungannya
dengan pemerintah pusatnya bergantung kepada bentuk dan susunan
negaranya, yakni apakah negara tersebu berbentuk negara kesatuan atau
negara serikat. Sedangan kemungkinan-kemungkinan negara kesatuan itu,
masih dapat dibedakan, apakah ia negara kesatuan dengan dengan sistem
desentralisasi atau negara kesatuan dengan sistem sentralisasi. Maka
dari itu untuk memahami mengenai perbedaan penyelenggaraan Local
Government di kedua bentuk negara tersebut berikut ini uraian singkat
mengenai penyelenggaraan Local Government di Negara Kesatuan dan Negara
Federal.
A. Negara Kesatuan
Suatu negara kesatuan ialah
negara yang pemerintah pusat atau nasional memegang kekuasaan tertinggi,
memiliki kekuasaan penuh dalam pemerintahan. Menurut C.F. Strong ,
seperti dikutip oleh Prof. Miriam Budiardjo, negara kesatuan adalah
bentuk negara dimana wewenang legslatif tertinggi dipusatkan dalam satu
badan legislatif nasional atau pusat. Tiada bidang kegiatan pemerintah
yang diserahkan konstitus kepada satuan-satuan pemerintahan lebih kecil,
seperti negara bagian atau provinsi. Olehkarena itu, dalam negara
kesatuan kekuasaan terletak pada tangan pemerintah pusat dan tidak ada
pada pemerintah daerah (local goverment).
Dalam suatu negara
kesatuan, terdapat asas bahwa segenap urusan-urusan negara tidak dibagi
antara pemerintah pusat (central government) dengan pemerintah daerah
(local government) sedemikian rupa, sehingga urusan-negara dalam negara
kesatuan itu tetap merupakan suatu kebulatan (eenheid) dan bahwa
pemegang kekuasaan tertinggi di negara itu ialah pemerintah pusat.
Dengan demikian, pemerintah nasional bisa, dan biasanya memang,
melimpahkan banyak tugas kepada kota-kota, kabupaten-kabupaten, atau
satuan-satuan pemerintahan lokal atau regional (local government). Namun
otoritas ini dilimpahkan oleh undang-undang biasa yang disusun oleh
dewan perwakilan rakyat nasional – tidak boleh konstitusi – dan tidak
bisa ditarik kembali segera setelah diterima.
Sebagai contoh,
Inggris adalah negara kesatuan, bukan negara federasi seperti Amerika
Serikat. Pemerintahan Inggris, adalah berbentuk kesatuan karena semua
kekuasaan dikonsentrasikan pada suatu pemerintahan tunggal yang berpusat
di London yang membentuk semua conties, borough dan daerah-daerah lokal
yang sekarang ada.
Pemerintah pusat memiliki wewenang untuk
menyerahkan sebagian kekuasaannya pada pemerintah daerah berdasarkan hak
otonomi, tetapi pada tahap terakhir kekuasaan tertinggi tetap di tangan
pemerintah pusat. Olehkarena itu, kedaulatannya, baik ke luar maupun ke
dalam, sepenuhnya terletak pada pemerintah pusat. Negara kesatuan model
ini biasa disebut dengan negara kesatuan dengan “sistem
desentralisasi”. Sementara kalau sebaliknya, yakni pemerintah pusat
tidak menyerahkan sebagian kekuasaannya kepada pemerintah daerah , maka
bentuk negara tersebut lazim disebut negara kesatuan dengan “sistem
sentralisasi”.
Dalam negara kesatuan dengan “ sistem sentralisasi”
semua kebijakan diproses dan diselenggarakan oleh pemerintah pusat.
Dengan demikian pemerintah daerah hanya melaksanakan peraturan-peraturan
dari pemerintah pusat saja. Daerah tidak memiliki kekuasaan untuk
mengatur rumah tangganya sendiri. Sedangkan dalam negara kesatuan dengan
“sistem desentralisasi”, daerah diberikan kekuasaan untuk mengatur
rumah tangga daerahnya, termasuk mengelola secara penuh Pendapatan Asli
Daerah (PAD) dan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD), berdasarkan
inisiatif sendiri. Daerah seperti demikian lazim disebut dengan otonomi
daerah (Otda) atau kekuasaan swantara.
Lepas dari dua sistem yang
berbeda dalam negara kesatuan diatas, negara kesatuan pada hakikatnya
tidak terbagi, atau dalam arti kata lain kekuasaan pemerintah pusat
tidak dibatasi, oleh karena konstitusi negara kesatuan tidak mengakui
badan legislatif lain, selain dari badan legislatif pusat. Jadi, kalau
pun ada kewenangan bagi daerah sepertimembuat peraturan daerah (Perda)
hal tersebut bukan berarti bahwa pemerintahan daerah itu berdaulat,
karena pengawasan dan kekuasaan tertinggi masih tetap terletak pada
pemerintah pusat.
Dengan kata ini, C.F. Strong berkesimpulan bahwa terdapat dua ciri mutlak yang melekat pada negara kesatuan yaitu :
1. Adanya supremasi dari dewan perwakilan rakyat pusat, dan
2. Tidak adanya badan-badan lainnya yang berdaulat.
Dengan itu, dalam negara kesatuan, warga negara sebenarnya hanya merasa adanya satu pemerintahan saja.
B. Negara Federal
Negara
federal atau negara serikat adalah suatau negara yang terdiri atas
beberapa negara bagian, tetapi setiap negara bagian tersebut tidak
berdaulat. Yang berdaulat adalah gabungan dari negara-negara bagian itu.
Di sini negara-negara bagian mempunyai kekuasaan untuk membuat dan
memiliki undang-undang dasar sendiri, kepala negara sendiri, dewan
perwakilan sendiri, dan dewan menteri (kabinet) sendiri. Sementara itu
untuk urusan Angkatan Perang dan keuangan, mereka tidak memiliki
kekuasaan sendiri, urusan ini lazimnya ada di tangan negara federal.
Menurut
C.F.Strong negara serikat/federal adalah suatu negara dimana terdapat 2
(dua) atau lebih negara atau lebih yang sederajat, bersatu karena
tujuan-tujuan tertentu yang sama.
Dalam bentuk negara Federal,
setiap negara bagian bebas untuk melakukan tindakan-tindakan ke dalam,
selama tidak bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Federal.
Tindakan ke luar khususnya hubunga dengan negara-negara lain, hanya
dapat dilakukan melalui atau oleh pemerintahan Federal. Salah satu
contoh negara Federal kekinian yaitu Amerika Serikat dan Malaysia.
Jika
dicermati secara seksama, local goverment di negara Federal ini hampir
memiliki kesamaan dengan negara kesatuan dengan sistem desentralisasi,
di balik itu tentunya terdapat perbedaan. Persamaan diantara keduanya,
misalnya satu sama lain memiliki hak untuk mengurus kepentingannya
masing-masing dan hanya pemerintah pusat atau federal lah yang dapat
bertindak ke luar. Sedangkan perbedaannya terletak pada asal-usul hak
mengurus rumah tangga sendiri. Pada negara bagian merupakan hak aslinya,
sementara pada daerah otonom hak itu diperoleh dari pemerintah pusat.
Apabila
ditinjau dari sudut kenegaraan dan sudut hukum, perbedaan antara negara
Federal dengan negara kesatuan yang didesentralisi sesungguhnya hanya
perbedaan nisbi (relatif) saja. Berkaitan dengan ini Hans Kelsen
mengemukakan bahwa perbedaan antara negara federal dengan negara
kesatuan yang didesentralisir itu hanyalah perbedaan pada tingkatan
desentralisasi (“only the degree of decentralization distinguishes a
unitary state divided into autonomous provinces from federal state” ).
Dicey
mengemukakan bahwa “a federal state is a political contrivance intended
to reconcile national unity and power with the maintenance of state
rights.”
Dalam negara federal, negara-negara yang bergabung atau yang
disebut negara bagian mempunyai kedudukan yang kuat, namun sebagian
dari kekuasaannya diserahkan kepada negara federal. Kekuasaan yang ada
pada negara federal dibatasi oleh kekuasaan yang terdapat pada
negara-negara yang bergabung, ini berarti adanya perbedaan antara
kekuasaan pemerintahan federal dan pemerintahan negara-negara bagian
yang sangat rentan terhadap timbulnya konflik antara keduanya. Untuk
menghindarinya, pembagian kekuasaan antara keduanya harus diatur secara
tegas dan jelas yang dituangkan dalam sebuah konstitusi. Sehingga
konstitusi dalam suatu negara federal dapat disamakan dengan perjanjian
atau bersifat seabgai perjanjian (treaty) yang harus ditaati oleh
negara-negara bagian.
Jadi ciri atau sifat negara federal adalah :
- .adanya supremasi konstitusi yang menjadikan federasi itu terwujud;
- .adanya pembagian kekuasaan antara negara federal dan negara-negara bagian;
-
.adanya suatu lembaga yang diberi wewenang untuk menyelesaikan suatu
perselisihan antara pemerintah federal dan pemerintah negara-negara
bagian.
Sementara itu, Prof. Mr. R. Kranenburg, seperti dikutip Prof.
Miriam Budiardjo, secara umum membedakan negara Federal dengan negara
Kesatuan, khususnya ditinjau dari sudut hukum positif, yakni:
1.
Negara bagian suatu federasi memiliki “povoir constituant”, yakni
wewenang membentuk undang-undang dasar sendiri dalam rangka batas-batas
konstitusi negara Federal, sedangkan dalam negara kesatuan organisasi
negara-negara bagian (yaitu pemerintah daerah) secara garis besarnya
telah ditetapkan oleh pembentuk undang-undang pusat.
2. Dalam negara
Federal, wewenang membentuk undang-undang pusat untuk mengatur hal-hal
tertentu telah terperinci satu per satu dalam konstitusi federal,
sedangkan dalam negara kesatuan, wewenang pembentukan undang-undang
pusat ditetapkan dalam suatu rumusan umum dan wewenag pembentukan
undang-undang rendahan (lokal) tergantung pada badan pembentuk
undang-undang pusat tersebut.
Dalam buku Federal Goverment, K.C.
Wheare mengatakan bahwa prinsip negara Federal yaitu bahwa kekuasaan
dibagi sedemikian rupa sehingga pemerintah Federal dan pemerintah
negara bagian dalam bidang-bidang tertentu bebas satu sama lain.
Misalnya dalam soal hubungan luar negeri dan soal mencetak uang,
pemerintah federal sama sekali bebas dari campur tangan dari pemerintah
negara bagian; sedangkan soal kebudayaan, kesehatan, dan sebagainya,
pemerintah negara bagian misalnya bebas dari campur tangan dari
pemerintah Federal.
Berikut ciri-ciri lain dari penyelenggaraan Local Goverment di negara Federal :
1. Pembagian kekuasaan
Ciri
khas pemerintahan federal adalah pembagian kekuasaan dalam pemerintahan
baik pemerintahan nasional, kesatuan konstituante atau Negara
bagian---- Propinsi, kabupaten atau kota, sebagaimana pembagian tersebut
telah ditetapkan dalam undang – undang. Negara bagian memiliki kekuatan
menjalankan hukum sesuai dengan pembagian, mematuhi dan mengelolanya,
bahkan pemerintahan federal memiliki kekuasaan atau kekuatan yang sama
dalam pemerintahan sebagaimana yang telah ditetapkan dalam undang-
undang.
Ada dua metode pendistribusian kekuasaan diantara nasional
dan kabupaten/kota/Negara bagian. Dibeberapa Negara, kekuasaan
pemerintahan dialokasikan kepada nasional dengan jumlah yg pasti,
sedangkan selebihnya diberikan kepada Negara bagian. Prinsip ini di
ikuti oleh Amerika, Russia dan Switzerland. Sedangkan dibeberapa Negara
yang lain kebalikan dari yang
Diatas, dan metode ini berlaku di Negara Canada dan india.
2. Pembagian kedaulatan
Ahli
hukum seperti AUSTIN menyatakan bahwa kedaulatan tidak bisa dibagi,
namun bisa dilokasikan.tetapi ini tidak berlaku atas Negara federal.
Dinegara federal kedaulatan dibagi atas dua baik pusat dan daerah.
Disana tidak ada satu kedaulatan, namun banyak kedaulatan yang akan
berlaku.
3. Keunggulan undang- undang
Keunggulan undang- undang
adalah keistimewaan yang sangat penting dari federasi. Ia menyatakan
secara tidak langsung bahwa hukum-hukum dibuat untuk autoritas didalam
Negara dan mungkin menerangkan ultra Vires jika terjadi konflik dengan
undang- undang.
4. Pengadilan federal
Berlakunya lebih dari satu
kekuasaan pusat dan keunggulan undang- undang didalam Negara federal,
maka perlu didirikan beberapa kekuasaan seperti mahkamah tertinggi
dimana bertugas untuk menterjemahkan undang- undang dan memutuskan
konflik yurisdiksi diantara pusat dan daerah.
5. Ciri- ciri keistimewaan yang lain
Masyarakat didalam Negara federal juga memiliki rangkap dua kewarganegaraan begitu juga dengan perwakilan.
Mengenai cara membagi kekuasaan antara negara federal dengan negara-negara bagian, terdapat 2 (dua) cara yaitu :
1.
kekuasaan yang diserahkan oleh negara-negara bagian kepada negara
federal ditetapkan secara limitatif dalam konstitusi negara federal.
Disini terjadi perkuatan kedudukan negara federal dibandingkan dengan
negara-negara bagian, contoh Kanada yang oleh C.F. Strong disebut
sebagai less federal; dan
2. kekuasaan yang diserahkan kepada
pemerintah negara-negara bagian dan kekuasaan lainnya (the reserve
power) ada pada negara federal, ditetapkan secara llimitatif dalam
konstitusi. Disini terjadi perkuatan kedudukan negara-negara bagian
dibandingkan dengan negara federal dan diharapkan terjadi pengawasan
terhadap kekuasaan pemerintah federal dalam hubungannya dengan kekuasaan
negara-negara bagian (to check the power of the federal authority as
against the federating units).
Dengan adanya pembagian kekuasaan
antara negara federal dan negara-negara bagian ini mengandung arti bahwa
Lembaga Perwakilan Rakyat masing-masing tidak menjadi lebih tinggi dari
yang lain, karena telah diikat oleh konstitusi yang merupakan treaty.
Siapa yang menilai adanya pelanggaran terhadap konstitusi? Di Amerika
Serikat, perselisihan mengenai hal tersebut diserahkan kepada kekuasaan
Mahkamah Agung, sedangkan di Swiss diserahkan kepada Lembaga Perwakilan
Rakyat Federal (The Federal Assembly).
Demikian uraian mengenai
penyelenggaraan pemerintahan tingkat Daerah (Local Government) antara
negara berbentuk Kesatuan dengan Negara Federal.